La guía voluntaria para la formulación de políticas nacionales de semillas

Disponer de semillas de calidad de una amplia gama de variedades de cultivos adaptadas es esencial para lograr la seguridad alimentaria y la seguridad de los medios de subsistencia y para erradicar el hambre, especialmente en los países en desarrollo. Fortalecer los sistemas de semillas, formales e informales, es por lo tanto un componente del uso sostenible de recursos fitogenéticos para la alimentación y la agricultura (RFAA). 

Conforme a lo previsto en el Segundo Plan de acción mundial para los recursos fitogenéticos para la alimentación y la agricultura (Segundo PAM), adoptado en 2011 por el Consejo de la FAO, la producción y distribución de semillas es una de las cinco actividades prioritarias para incrementar el uso sostenible de recursos fitogenéticos.1 Muchos países en desarrollo carecen de políticas referentes al sector de las semillas, lo que reduce la capacidad nacional de proporcionar a los pequeños agricultores un acceso adecuado a semillas de calidad; esto hace que a través de adecuadas políticas que promuevan prácticas sostenibles —en especial para una agricultura a pequeña escala— se puede crear un entorno propicio para el desarrollo del sector de las semillas y para facilitar el uso de RFAA en forma congruente con los objetivos agrícolas nacionales y regionales. 

La Comisión de Recursos Genéticos para la Alimentación y la Agricultura (Comisión) reconoce la importancia que reviste contar con sistemas de semillas eficaces, y ha solicitado a la FAO que siga brindando asistencia técnica y para las políticas, a fin de promover el desarrollo del sector de las semillas, así como de las asociaciones del ramo, a nivel nacional y regional.2 A solicitud de la Comisión, el Grupo de trabajo técnico intergubernamental sobre RFAA de la misma revisó durante su séptimo período ordinario de sesiones la Guía voluntaria para la formulación de políticas nacionales de semillas (Guía), que fue aprobada por la Comisión en el décimo quinto período ordinario de sesiones de esta última. Además, “la Comisión acordó que ningún elemento del contenido de la Guía Voluntaria debía interpretarse como limitación de ningún derecho que tengan los agricultores de conservar, utilizar, permutar y vender semillas/ material de propagación conservados en la explotación con sujeción a la legislación nacional y en la medida apropiada. Se invita a los países a que al utilizar la Guía Voluntaria tengan en cuenta los conceptos de igualdad entre hombres y mujeres y potenciación de la mujer, así como, en la medida que corresponda, el importante papel que reviste el uso consuetudinario de variedades locales”.

La Guía voluntaria para la formulación de políticas nacionales de semillas forma parte de una serie de publicaciones preparadas por la FAO para respaldar a países en desarrollo en el proceso de aplicación del Segundo PAM. El objetivo clave de la Guía consiste en ayudar a los países en desarrollo a formular eficaces políticas de semillas, crear entornos propicios para el desarrollo del sector de las semillas y facilitar el acceso a los RFAA y la utilización de los mismos. El documento está destinado específicamente a responsables de las políticas, agencias nacionales de semillas y organizaciones de agricultores que operan en el sector de las semillas. 

La preparación de la Guía forma parte del proceso de entrega de Asesoramiento y respaldo sobre estrategias y opciones de gobernanza tendientes a aumentar la productividad y la sostenibilidad de diferentes sistemas de producción o explotación agrícola, que se está llevando a cabo en el contexto del Segundo Objetivo Estratégico de la FAO, Aumentar y mejorar el suministro de bienes y servicios procedentes de la agricultura, la actividad forestal y la pesca de una manera sostenible. El proceso preparatorio de esas directrices se ha visto favorecido por la experiencia práctica que posee la FAO en la labor encaminada a ayudar en el desarrollo del sector de las semillas, inter alia a través de formulación de políticas, armonización de normas y reglamentos, capacitación y fomento de la capacidad. Además, la FAO ha patrocinado una serie de diálogos multidisciplinarios y consultas con expertos mundiales4 sobre ese tema, con participación de una amplia gama de interesados de los sectores público y privado, la sociedad civil, sistemas nacionales de investigaciones agrícolas (SNIA), instituciones nacionales y regionales, expertos en derecho y asuntos académicos en diversas esferas, tales como política y economía, con el fin de conocer mejor el estado actual de su sistema de semillas y poder así describirlo en forma coherente. 

La estructura de la Guía comprende cinco secciones, en las que se explica en qué consisten las políticas de semillas y en qué difieren estas últimas de las leyes sobre semillas, se describe el proceso participativo de formulación de una política sobre semillas, la naturaleza y el diseño de los documentos sobre política de semillas y los elementos constitutivos clave de las políticas de semillas, y se consideran temas relacionados con su aplicación. 

Sección A: ¿En qué consiste una política de semillas? Una política nacional de semillas es un enunciado de principios que orienta las actividades gubernamentales, y una explicación de las funciones de los interesados pertinentes en materia de coordinación, estructura, funcionamiento y desarrollo del sistema de semillas, incluidos sus sectores formales e informales. La política de semillas habitualmente constituye el marco global de instrumentos reguladores, tales como la ley de semillas y los textos legales conexos. 

La política de semillas asegura la consecución del objetivo de que la política pública se refleje adecuadamente en las operaciones cotidianas realizadas dentro del sector de las semillas. Ese nexo es importante, porque una política de semillas adecuadamente preparada ayuda a los interesados a comprender sus funciones, responsabilidades y contribuciones dentro de límites definidos, lo que facilita el funcionamiento ordenado del proceso de elaboración de la política agrícola nacional, al mismo tiempo que asegura la sinergia y la coherencia con las políticas ambientales, de comercio y socioeconómicas a nivel nacional, regional e internacional. 

Sección B: Formulación de la política La eficacia de una política de semillas depende de la capacidad del Gobierno de realizar la gestión del proceso de formulación de la misma y de la plena participación de las partes interesadas del sector de las semillas. Los gobiernos suelen experimentar dificultades para elaborar eficaces políticas de semillas, lo que obedece a varias razones, tales como escasa capacidad e insuficiencia de datos, rápidos cambios en el contexto político, complejas interrelaciones entre diferentes temas que afectan al sector de las semillas, y presiones políticas ejercidas por grupos de intereses. 

La posibilidad de superar esos inconvenientes y promover un sector nacional de semillas que funcione eficazmente depende en gran medida de los procesos e instituciones a través de los cuales se prepara y aplica la política nacional de semillas. La elaboración de una acertada política de semillas requiere una secuencia de pasos: un cuidadoso análisis de los problemas, para determinar la necesidad de una política de ese género; un exhaustiva evaluación de los aspectos técnicos e institucionales pertinentes del sector de las semillas, seguido por un proceso de formulación participativo en que estén presentes todos los interesados pertinentes, incluidos los pequeños agricultores. La medida en que esos pasos se siguen en la práctica varía pronunciadamente de un país a otro y depende en forma pronunciada de las instituciones y los contextos administrativos en que se hayan adoptado las decisiones sobre la política. 

Sección C: Estructura del documento de la política nacional de semillas Para dar a conocer eficazmente el documento de la política de semillas a los usuarios a los que está destinada es necesario, ante todo, que el proceso de redacción de la misma asegure el logro de un documento claro y coherente, dotado, entre otras cosas, de un lenguaje y un estilo eficazmente utilizados. En segundo lugar, el documento debe ser sobrio, concreto, orientado a la acción y organizado en torno a una estructura lógica y coherente. El documento debería ser la expresión del proceso de formulación de la política y de los pasos que se hayan seguido para elaborarla. 

Sección D: Elementos clave de una política nacional de semillas En la guía se identifican elementos clave que reflejan dimensiones funcionales y estructurales del sector de las semillas y, por lo tanto abarcan un amplio espectro de procesos y actividades de la cadena de suministro de semillas: desarrollo de variedades, incluidas actividades de conservación y uso sostenible de RFAA, producción de semillas en sectores formales e informales, garantía de calidad de las semillas, extensión agrícola, comercialización de semillas, importación y exportación de semillas, creación de empresas de semillas, cadena de valor de las semillas, seguridad de las semillas, creación de capacidad y leyes/estándares sobre semillas. Las funciones relativas y la importancia global de los diversos elementos de la política nacional de semillas dependen de las circunstancias de cada país, tales como el nivel de desarrollo de su sector agrícola y los intereses y necesidades de los diferentes sistemas agrícolas, incluidos aquellos de los que se ocupan los pequeños agricultores. 

Sección E: Aplicación de la política de semillas La aplicación es el proceso encaminado a llevar a la práctica la política. Las tres condiciones principales para la exitosa aplicación de una política de semillas son las siguientes: designación de un organismo gubernamental encargado de la aplicación; elaboración de un plan y de directrices operativas que reflejen el contenido de la política, y coordinación de las operaciones y los recursos dentro del organismo responsable y entre éste y otros organismos pertinentes, para alcanzar los objetivos que se persiguen a través de la política.

Por Prensa la FAO

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